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謹防地方債走進影子銀行市場化
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謹防地方債走進影子銀行市場化
□鬱慕湛
根據全國人大常委會表決通過《國務院關於提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》，地方政府三類債務共達24萬億，超過全國經濟總量的三分之一。在過去一年半間，地方政府債務增加4.5萬億，今年地方債置換額度達到3.2萬億，讓人吃驚。更想不到的是，地方政府融資平臺重新得到有條件的認可。這再清楚不過地凸顯瞭當前地方債的窘況。
隨著房地產市場的放緩，作為貸款主要發放者的國有銀行陷入瞭困境。地方債已成瞭我國經濟最嚴重的潛在風險之一。最近中央政治局會議提到的“註意防范和化解各類風險”，應是把地方債風險納入高度關註范圍之內的表述。過去，我國禁止地方政府發債，也不允許地方列赤字。後來，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券的方式籌措資金瞭。這是對地方債事後的一種市場化改革的追認和規范。不過，在具體實施過程中，地方債務置換方案更像是上世紀90年代政府對國有銀行的救助舉措。當時中央政府向國有銀行註入瞭數十億美元，並將壞賬從銀行系統剝離。這些壞賬最終隻有五分之一左右被追回。
然而由中央政府在一定范圍和一定程度上救助地方債，也已是順理成章之事。且不說在財政上，地方政府長期來並沒有多大的獨立權力，目前地方土地財政能力還在縮小，而全局性基本建設正在大規模展開。中央政府一定的救助，非但能解決地方政府的財政困境，並且能增強地方政府舉債的能力，更重要的是為地方債市場化打下瞭一定的基礎。所以，即使這一次是中央政府對地方債的救助，還是以建設地方債市場的方式實現的。
市場完全清楚地方政府現在的實際財政能力。所以，今年地方債發行並不順利。從5月正式啟動以來，經歷瞭江蘇延期發債、遼寧意外流標之後，以完全市場化之路發行的地方債都基本以失敗或流標結束，最終經過各方幹預以行政手段發行。
地方債發行不順，地方政府融資平臺LGFV發行的債券反而行俏。這是因為，對投資者來說，一方面LGFV收益率更高，另一方面它也享有政府的隱性擔保，更重要的是它用於特定項目往往有更大的透明性，容易讓社會資本看到其投資回報。LGFV影子銀行一直比較復雜，某些以地方政府為背景的融資平臺，通過各種辦法募集資金，包括通過子公司滾動發行“理財產品”吸納投資，甚至通過私人渠道在香港等地募資，資金成本一度高達20%左右。有許多地方“高利短融”的融資平臺是不透明、灰暗的，包括一些高利貸或違規發行的理財產品、私募債還有信托產品等，不少類似於龐氏結構，持續滾動高息發行。所以，地方政府融資平臺LGFV一直被中央政府重點防范。
可是，計劃總不如變化快。在公佈今年地方債置換額度和新增額度的時候，財政部長樓繼偉明確表態，“下一步還將支持地方政府融資平臺公司轉型改造。根據融資平臺公司項目或業務的性質，政府給予必要的支持，推動市場化轉型改制，剝離政府融資職能，不得再新增政府債務。妥善解決融資平臺公司在建項目後續融資問題，規范增量融資行為。”而據業內人士透露，LGFV在不久前重被放寬條件準許發行瞭。
無疑，政策大變化的背後，還是為瞭地方籌資更加市場化。
中央政府大力推進本輪大規模基建投資，更多希望是以PPP方式，對地方投資建設也是如此。中央政府之所以今年批準偌大額度的基隆市信貸還款地方債發行，顯然是希望地方政府資金作為政府引導資金而實現PPP模式。這樣，既緩解瞭地方政府多年積累的債務，也解決瞭民間企業懷抱巨資無處可投的難題。
當然，LGFV影子銀行的種種弊端、風險依然存在，比較起地方政府債，好像更容易達成PPP模式，但其可能造成的腐敗以及形成的系統性金融風險的概率更高。如何能把社會資本從LGFV引導到公開的地方政府債上來？以行政手段向國有銀行攤派地方債，隻是把地方債風險放在國有金融系統裡原式原樣的流轉打滾，沒有消除。因此，促使地方債的用途和項目以及地方政府的財政能力更加公開透明，才有可能籌措到足夠資金。而要從根本上化解地方債風險，最根本的還在於改革目前的稅收分配制度，增強地方政府的稅收收入。
(作者系資深市場評論人)
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/jrxw/20150915/014023244225.shtml
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